Loi immigration : le Conseil constitutionnel au combat contre les cavaliers législatifs

[Cavaliers législatifs, Loi immigration]

La loi pour contrôler l’immigration et améliorer l’intégration est issue d’une procédure d’adoption mouvementée. En première lecture, le Sénat amende le texte puis le transmet à l’Assemblée nationale qui vote une motion de rejet le 11 décembre 2023. Une commission mixte paritaire est alors réunie. Afin d’assurer un vote du texte, une grande partie des amendements souhaités par le Sénat sont acceptés. Le nombre d’articles contenus par la loi passe de 27 à 86 articles.

Par sa décision du 25 janvier 2024, le Conseil constitutionnel constate la non-conformité partielle de ladite loi. Dans ce cadre, il censure 32 articles de la loi sur les 86 initiaux. Cette censure ne porte pas sur le fond mais sur la forme. Les 32 articles sont en effet des cavaliers législatifs.

Qu’est-ce qu’un cavalier législatif et quelles en sont les origines ? À partir de 1986, le Conseil constitutionnel considère que peut être censurée pour inconstitutionnalité une disposition d’une loi qui méconnaîtrait les limites inhérentes au droit d’amendement.

À l’occasion d’une décision du 19 juin 2001, Loi organique relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature, les juges affirment qu’ils vérifient, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, que les articles introduits par voie d’amendement dans une loi ne sont pas dépourvus de tout lien avec le texte initial. Initialement, cela a été présenté comme participant du travail d’amélioration de la qualité normative.

La révision constitutionnelle de 2008 est l’occasion d’un débat parlementaire sur le sujet. On introduit un alinéa à l’art. 45 de la Constitution au terme duquel il est affirmé que : « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

Le Conseil constitutionnel a tiré les conséquences de cette révision : tout en continuant à censurer les cavaliers législatifs, il a introduit dans son raisonnement le fait que l’amendement pouvait présenter un lien indirect. Dans sa décision du 25 janvier 2024, le Conseil constate l’absence de lien, même indirect, entre les 32 articles censurés et l’objet de la loi. Pour cause, des amendements ont été ajoutés massivement, sans réflexion de fond sur leur lien avec le projet de loi. Cette décision n’est pas surprenante. La jurisprudence du Conseil sur les cavaliers législatifs est constante et rigoureuse. Le gouvernement avait d’ailleurs lui-même affirmé que le texte contenait des mesures non conformes à la Constitution.

Sont concernés les articles relatifs au regroupement familial, aux conditions de délivrance d’un titre de séjour pour un motif tenant à l’état de santé de l’étranger, à la possibilité d’octroyer un visa de long séjour de plein droit aux ressortissant britanniques propriétaires d’une résidence secondaire en France ou encore aux conditions d’hébergement d’urgence de certaines catégories de personnes sans abri ou en détresse.

Conclusion : Au cours de la Commission mixte paritaire, le projet de loi portant sur l’immigration a fait l’objet de nombreux amendements sans préoccupation de leur lien avec le texte. Dans sa décision du 25 janvier 2024, le Conseil constitutionnel a donc censuré 32 cavaliers législatifs. À la suite de cette décision et de l’engouement médiatique et politique qu’elle suscite, Laurent Fabius a rappelé que le Conseil constitutionnel n’est « pas une chambre d’écho de l’opinion publique, ni une chambre appel des choix du Parlement ».