La mutation intergouvernementale d’un pouvoir exécutif européen éclaté

[droit de l’Union européenne ; notion de consommateur ; usage mixte]

Si dans ses mémoires de 1976, Jean Monnet affirme avec justesse que « rien n’est possible sans les hommes, rien n’est durable sans les institutions » la construction de l’Union et la force de son pouvoir exécutif appelle à une troisième composante : l’approbation des états membres.

Au niveau européen, la répartition des pouvoirs entre les institutions est effectuée par les traités. Originellement, il n’existait que trois institutions : la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen. Sous l’influence de Jean Monnet, le Conseil européen apparait en 1974 et obtient le statut d’institution en 20091. La création de cette nouvelle institution permet de donner à la construction européenne une dimension plus politique sans pour autant perdre l’essence intégrative de l’Union.

Le système institutionnel européen tire en partie sa complexité des intérêts multiples qu’il doit conjuguer : l’intérêt général au sein de l’union européenne, l’intérêt général propre à chaque État membre et l’intérêt des citoyens. La répartition des pouvoirs entre institutions doit permettre de trouver un équilibre entre ces intérêts. Concernant la fonction exécutive, les États conservent la compétence de principe de mise en œuvre du droit européen2. Toutefois, lorsque « des conditions uniformes d’exécution des actes »3 sont nécessaires, la Commission est compétente. C’est donc l’organe exécutif européen au sens classique du terme. L’intervention du Conseil du l’Union européenne en la matière est réservée à « des cas spécifiques dûment justifiés »4. Enfin, nous verrons plus en détail l’affirmation du Conseil européen comme institution exécutive.

À l’évidence, le pouvoir exécutif européen est éclaté. La pluralité des composantes du pouvoir exécutif européen conduit à s’interroger sur leur équilibre dont la qualité conditionne l’existence d’un gouvernement européen puissant.

1. Une fonction gouvernementale théorique de la Commission

« Arrangement postnational, non souverain, polycentrique, polymorphe, néo-médiéval »5 les adjectifs concernant la Commission font pléthores et illustrent une dissonance entre la lettre des traités et la pratique.

Depuis le traité de Lisbonne6, le président de la Commission est élu par le Parlement sur proposition du Conseil européen. À l’instar des gouvernements dans les régimes parlementaires, la Commission tire donc directement sa légitimité démocratique du Parlement devant lequel elle est responsable.7 Une légitimité accompagnée de différents pouvoirs : d’exécution, de contrôle de l’application du droit européen par les États membres et un monopole de l’initiative législative. Les traités donnent donc des prérogatives gouvernementales à cette institution.

En pratique, l’exercice de ses compétences est largement encadré par les États membres. Elle est supervisée dans l’exercice du pouvoir exécutif par le biais de la comitologie et peut être évincée dans la détermination des orientations politiques. La marge de manœuvre de la Commission dans ses fonctions exécutives dépend in fine des représentants nationaux. Au-delà des textes, la pratique des institutions défie la Commission dont le rôle exécutif se trouve amoindri au profit du Conseil européen8.

2. Un pouvoir exécutif déséquilibré au profit du Conseil européen

Le Conseil donne « les impulsions nécessaires » au développement de l’Union et définit « les orientations et les priorités politiques générales »9. De la réalisation d’un marché intérieur aux perspectives financières en passant par la création de la zone euro10, le Conseil européen joue un rôle plus détaillé dans le processus décisionnel que celui de guide que lui confèrent les textes. Selon P. Defraigne, l’Union s’est lancée dans une dynamique intergouvernementale mais le consensus à vingt-sept est impossible. Il tranche : « Cette voie est une impasse »11.

Le rôle du Conseil européen s’est renforcé au détriment de celui de la Commission. Les décisions prises par cette instance reflètent les intérêts étatiques faisant la part belle à un intérêt général européen ou à celui des citoyens. Les membres du Conseil européen ne bénéficient en effet que d’une légitimité nationale. Pourrait-on concevoir que la légitimité d’un pouvoir exécutif national ne vienne pas des citoyens de cette nation ? Ce pouvoir doit, à l’évidence, être renouvelé.

Ines GANDILLET